十八屆三中全會《決定》提出“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”
在此框架性提法的基礎上，如何將會議中國資改革的精神落地，應從以下兩方面入手：第一，對國企進行正確分類，只有以公益性和營利性為標準劃分兩類國資企業(yè)，才能徹底厘清政府作為監(jiān)管者與出資人的關系，實現由國企監(jiān)管向國資監(jiān)管的實質性跨越；第二，國有資本經營公司的構造應重在從現有集團公司改組，并非新設，最終順利實現國有資產的資本化運營。
應按照公益性和營利性國資企業(yè)進行分類
對國家出資企業(yè)(以下簡稱國資企業(yè))的分類一直是國資改革中爭論激烈的焦點問題，對國資企業(yè)進行科學分類是厘清市場與政府的關系，構建新型國資管理體制的前提和關鍵。在近幾年的改革歷程中，主流觀點是將國資企業(yè)劃分為公益性和競爭性兩類。這一分類主要存在兩大問題：一方面，在理論上，公益性和營利性相對，競爭性與壟斷性相對，公益性和競爭性國資企業(yè)的劃分導致國資企業(yè)分類本身邊界不清，無法解釋壟斷性國資企業(yè)是否能營利等問題；另一方面，競爭性國資企業(yè)提法背后的實質是國退民進，甚至國資企業(yè)全面退出，最終取消國資委體制。
從長期看，在中國特色市場經濟模式中，國資企業(yè)應劃分為公益性和營利性兩類。
公益性國資企業(yè)可被視為“貴族企業(yè)”，是特殊公法人，其特點是采取國有獨資形態(tài)，不以營利為目的，承擔公益產品的生產經營，保證國計民生，接受公共財政補貼，歸口財政部門管理，人事安排上企業(yè)家具有公務員身份，主要履行社會公共服務職能，例如中儲糧、中儲棉。
營利性國資企業(yè)可被視為“平民企業(yè)”，是一般民商事法人，其主要特點為采取國資控股或參股形態(tài)，以追求營利為目的，企業(yè)家來自職業(yè)經理人，由國資委管理并納入國有資本經營預算，與外資、私營企業(yè)的區(qū)別主要在于股東構成。從目前看，營利性國資企業(yè)又可細分為純營利性國資企業(yè)和過渡性國資企業(yè)：純營利國資企業(yè)僅承擔營利產品的生產經營，存在于社會主義市場經濟的各個領域；過渡性國資企業(yè)是指既有公益產品和服務經營、享受政府財政補貼，也生產營利產品、具有營利性的國資企業(yè)。從長遠看，過渡性國資企業(yè)將來要么發(fā)展為公益性國資企業(yè)，要么發(fā)展為純營利國資企業(yè)。
具體而言，公益性與營利性國資企業(yè)主要有以下區(qū)別：
第一，法律屬性不同。公益性國資企業(yè)屬于公法人，受國家行政法約束，通常是國有獨資企業(yè)，在法律上被界定為國家的法人，其管理者具有公務員身份；而營利性國資企業(yè)是一般民商法人，通常采取國有控股或參股形態(tài)，與其他自然人和法人處于平等地位、享有平等權利并承擔相同的義務。企業(yè)家是從人才市場中的職業(yè)經理人競聘而來，薪酬待遇完全市場化，不必限薪限酬。
第二，經營屬性不同。公益性國資企業(yè)不以營利為目的，其考核體系也不以經營利潤為指標；而營利性國資企業(yè)一定以營利為目的，其考核指標均圍繞營業(yè)利潤制定；
第三，經營范圍不同。公益性企業(yè)通常是在關系國計民生卻又不能營利的領域，履行社會公共服務職能，充當社會公共物品提供方的角色。
從目前來看，公益性企業(yè)主要有以下幾類：一類是純粹為提供公共產品而設立的企業(yè)，比如國防、城市道路和路燈等基礎性設施的供應商；第二類是生產國家專營專賣產品的企業(yè)，比如造幣、煙草等；第三類是涉及郵政普遍服務業(yè)務、鐵道經營等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè)。
營利性企業(yè)則通常是在競爭性的領域，絕大多數的國有企業(yè)都應當屬于營利性國資企業(yè)的范疇，是我國社會主義市場經濟中的重要商事主體和活躍力量，既包括產業(yè)類，也包括金融類(如中投公司)。
第四，財政預算不同。公益性國資企業(yè)由財政部管理，虧損由國家財政補貼，列支國家公共預算；營利性的國資企業(yè)則直接對口國有資本經營預算，由國資委管理。
通過上述比較區(qū)別，國有企業(yè)即可被清晰地劃分為公益性國資企業(yè)和營利性國資企業(yè)兩類。不僅能夠進一步明確政府與市場的邊界，明確國資在競爭性領域與其他市場主體的平等性，也有利于徹底厘清國資委和財政部在管理國有資本方面的分工關系，徹底結束目前國資管理的混亂割據狀態(tài)，為構建國資管理新格局、實現國資改革落地奠定基礎。
在此之后，還應當進一步認識到未來公益性企業(yè)和公益性產品(服務)的分離問題。未來公益性國資企業(yè)只應專注于公益產品和服務的生產與提供，但公益產品的生產和提供方又不僅限于公益性國資企業(yè)，營利性企業(yè)同樣可以。事實上，公益產品的生產可通過招標方式，給予營利性國資企業(yè)、外資、私人企業(yè)一視同仁的競爭機會。企業(yè)獲得相應資格后，在保障民生的前提下按限定的價格生產經營，若不能自負盈虧，財政可給予一定程度的補貼，企業(yè)最終是否繼續(xù)生產由其自主決定。這樣不僅有利于強化企業(yè)在政府購買中的作用與地位，也有利于創(chuàng)新公共服務的提供方式，實現政府、企業(yè)等共同提供公共服務的合作機制。
國有資本運營公司構造重在改組不宜新設
不同類型國資企業(yè)正確劃分后，對營利性國資企業(yè)如何實現有效監(jiān)管，十八屆三中全會提及的國資管理體制改革最大的亮點———國有資本運營公司的構造正是對這一問題的有力回應。此次對國資運營公司的強調，標志著改革指導思想從“國資委-國有企業(yè)”兩層次理論向“國資委-國資運營/投資公司-國有企業(yè)”三層次理論的重大轉變。因此，構造國有資本運營公司是國資管理體制改革的突破口，是下一步國資改革的切入點和落腳點。
第一，何為國有資本運營公司？首先，它是國家授權經營國有資本的公司制企業(yè)，是國資委制定的國有資本戰(zhàn)略和國有資本經營預算的實施載體；其次，國有資本經營公司定位于國有資產的直接出資人代表，通過持有現有國有企業(yè)股權，專門以股東身份從事國有資本的經營與運作，以及存量資產的流動與重組；最后，國有資本運營公司原則上保持國有獨資形態(tài)，是純粹控股企業(yè)，不從事具體的產品經營。因此，國有資本經營公司實質上是國資委與國有實體企業(yè)的中間層，其主要功能是在資本市場通過資本運作有效組合配置國有資本，充當賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統(tǒng)一監(jiān)管者充當國家隊的“領隊”。
第二，國有資本經營公司從何而來？如何實現現有體制與目標模式下三層次架構的有效對接，關鍵在于國有資本經營公司這一中間層的構造。筆者認為國有資本經營公司應重在從集團公司改組而來，絕非新設，這才是國資改革落地的捷徑。
事實上，要想實現平滑過渡，關鍵在處理 “國有資本運營公司”與“國有資本投資公司”的關系，實現集團公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉變，具體而言可遵循兩步走戰(zhàn)略：
第一步，先將集團公司改組成“國有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。對現有集團公司的改造將是國有資本運營公司未來構造的主要基礎，中石油、中石化、中國電信、國家電網等一百多家央企中的大型實體企業(yè)集團，短時期內可保留混合控股性質，以投融資和項目建設為主，通過投資實業(yè)擁有股權，通過產業(yè)資本與金融資本的融合，提高國有資本流動性，開展資本運作、進行企業(yè)重組、兼并與收購等。
第二步，最終“國有資本投資公司”要向“國有資本運營公司”過渡。待國有資本投資公司運營逐漸穩(wěn)定成熟后，參考新加坡淡馬錫資產管理公司的運營模式，演變?yōu)榧兇饪毓尚再|的資本公司、股權投資公司、產權運營公司，徹底實現由集團公司向國有資本運營公司的轉變。
具有純粹控股性質的國有資本運營公司既可以在資本市場融資(發(fā)行股票)，又可以通過產權市場買賣來改善國有資本的分布結構和質量；公司運營強調資金的周轉循環(huán)、追求資本在運動中增值；運作的形式多種多樣，包括兼并或分立，成立合資公司、公司制改建、培育上市公司、產權轉讓置換等。通過這些資本的運營，重塑科學合理的行業(yè)結構與企業(yè)運營架構，提高資源配置效率。
需要特別強調的是，拋開現有集團公司新設一批國有資本運營公司，這種疊床架屋、畫蛇添足的做法絕不可取，只會造成委托代理鏈條的無意義擴展及國資監(jiān)管成本的無謂增加，極有可能出現其與現有集團公司爭地盤、爭利益、與國資委撞車的混亂格局。綜上，如何防止國有資本運營公司成立后懸在空中落不了地，筆者認為，國有資本運營公司就是應從集團公司改造而來，這才是符合我國改革開放以來漸變穩(wěn)定改革思路的正確路徑選擇。
(本文章摘自1月2日《經濟參考報》，作者系中國政法大學資本研究中心主任；孫航系中國政法大學碩士研究生)